U medijskim prilozima, objavljenim polovicom ožujka, tematiziralo se pitanje zamjene za općinsku načelnicu za vrijeme rodiljnog dopusta (1,2). Ova problematika postala je relevantna u kontekstu zakonskih promjena u sustavu lokalne samouprave provedenih pred prethodne lokalne izbore, a koje imaju za cilj smanjenja broja lokalnih dužnosnika_dužnosnica. Tako je u travnju 2021. godine Odlukom o raspisivanju izbora za općinske načelnike, gradonačelnike i župane te njihove zamjenike određeno da se “bez zamjenika biraju gradonačelnik i općinski načelnik u gradovima i općinama koje imaju do 10.000 stanovnika”.
Prema podacima Popisa stanovništva iz 2021. godine od ukupno 428 općine, njih samo pet ima više od 10.000 stanovnica_stanovnika (Podstrana, Brdovec, Matulji, Nedelišće, i Viškovo). Tako da 423 općinska načelnika_ice obavljaju svoje dužnosti bez izabrane zamjene. Prema podacima iznesenim u spomenutim medijskim objavama, načelnice upravljaju u 41 općini (1,2). Samo jedna od njih, načelnica općine Viškovo, ima izabranog zamjenika.
Što se događa kada nema zamjenika_ice?
Za općinske načelnice_ke bez izabranog zamjenika_ice donesene zakonske promjene propisuju imenovanje privremene zamjenice_ka u slučaju duže odsutnosti ili spriječenosti načelnika_ice. To se odnosi upravo na općine s manje od 10.000 stanovnika_ica. Tako se Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi od 15.12.2020. godine dodaje članak 43.a koji određuje da:
“Ako za vrijeme trajanja mandata općinskog načelnika i gradonačelnika koji nemaju zamjenika nastupe okolnosti zbog kojih je općinski načelnik, odnosno gradonačelnik onemogućen obavljati svoju dužnost zbog duže odsutnosti ili drugih razloga spriječenosti, općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika zamijenit će privremeni zamjenik kojeg će imenovati općinski načelnik, odnosno gradonačelnik na početku mandata iz reda pripadnika nacionalnih manjina, odnosno pripadnika hrvatskoga naroda u jedinicama u kojima pripadnici nacionalnih manjina čine većinu stanovništva ili iz reda članova predstavničkog tijela.”
U nastavku istog članka navodi se i da je “privremeni zamjenik ovlašten obavljati samo redovne i nužne poslove kako bi se osiguralo nesmetano funkcioniranje općine, odnosno grada”, kao i da “privremeni zamjenik za vrijeme zamjenjivanja općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika ostvaruje prava općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika”.
Koje su ovlasti privremenog zamjenika_ice?
Pitanja postavljena od strane nekih općinskih načelnica u navedenim medijskim prilozima odnose se na nekoliko konkretnih okolnosti za koje izjavljuju da ne postoji zakonski propisana, odgovarajuća zamjena u slučaju odsutnosti zbog rodiljinog dopusta. U jednom od priloga navode se situacije “potpisivanja dokumenta”, te “čelništva stožera u slučaju velike poplave (koordinacija, potpisivanje, slanje dopisa)”, dok se u drugom propituju ovlasti privremene zamjenice_ka općinskog načelnika_ice s obzirom na “rokove za EU natječaje” i “donošenje prijedloga proračuna”.
U tom istom medijskom prilogu navodi se da “načelnice kažu da je zakon i dalje nejasan: tko ih mijenja, na koliko dugo i koje su mu ovlasti?”. Međutim, uvidom u spomenuti Zakon, tj. dodani članak 43.a, možemo pronaći odgovore na prva dva postavljena pitanja. Kako smo već navele, Zakon osigurava “privremenog zamjenika”, a “ovlast privremenog zamjenika za zamjenjivanje općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika prestaje danom nastavljanja obavljanja dužnosti općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika po prestanku razloga zbog kojih je općinski načelnik, odnosno gradonačelnik bio onemogućen u obavljanju svoje dužnosti”. No, možemo se složiti s tvrdnjom o izvjesnoj “nejasnoći” Zakona u odnosu na pitanje ovlasti privremene zamjenice_ka, s obzirom na propisanu ovlaštenost za obavljanje “samo redovnih i nužnih poslova kako bi se osiguralo nesmetano funkcioniranje općine”.
Koji su to poslovi koje može obavljati privremeni zamjenika_ica?
Postavlja se pitanje što sve uključuje sintagma “redovni i nužni poslovi”, kao i što je, za pojedinu općinu, potrebno da bi se “osiguralo nesmetano funkcioniranje”.
Za odgovor smo kontaktirale prof. dr. sc. Vedrana Đulabića, redovitog profesora Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Đulabić je dugogodišnji stručnjak u područjima javne uprave i lokalne samouprave. On pojašnjava da je “za odgovor na navedena pitanja potrebno posegnuti u neke propise i analogno ih primijeniti na ovu situaciju”.
Đulabić tako navodi “Zakon o postupku primopredaje vlasti koji uređuje vrijeme između izbora stare i nove vlasti i primjenjuje se i na primopredaju vlasti u lokalnoj samoupravi. Taj zakon sadrži što se ne bi trebalo raditi u tom prijelaznom razdoblju, pa se to može primijeniti i u ovom slučaju privremenog zamjenika općinskog načelnika. Privremeni izvršni čelnik u lokalnoj samoupravi ne bi trebao provoditi imenovanja, osim ako to nije potrebno radi osiguranja nesmetanog rada općinskih upravnih i drugih tijela, a tada bi trebali biti imenovani vršitelji dužnosti koji će biti potvrđeni nakon povratka izvršnog čelnika. Također, ne bi smio preuzimati obveze za lokalnu jedinicu, osim ako to opet nije nužno radi sprječavanja materijalne štete koja bi mogla nastati uslijed nezaključivanja takvih ugovora odnosno preuzimanja obveza”.
Usto, naš sugovornik navodi: “drugi set ovlasti koji bi, po mom sudu, imao privremeni zamjenik su ovlasti koje ima povjerenik kojeg se imenuje kad ne postoji neko od političkih tijela u lokalnoj samoupravi. To je uređeno Zakonom o lokalnoj i (područnoj) samoupravi, i u tom zakonu se također navode dvije ovlasti u vezi imenovanja i sklapanja ugovora koje sam prethodno naveo, ali se dodaju i još neke te se propisuju njihova ograničenja. Tako bi privremeni zamjenik, jednako kao i povjerenik, uz navedene ovlasti mogao i mijenjati opće akte, ali samo ako je to potrebno radi usklađivanja sa zakonom ili radi provedbe zakona ili drugog propisa. Mogao bi raspolagati imovinom, ali samo ako je to nužno radi izvršenja ranije preuzetih obaveza ili dovršenja ranije započetih poslova. Također, mogao bi predstavničkom tijelu predložiti i donošenje odluke o privremenom financiranju pod istim uvjetima kao što to može napraviti povjerenik. To je neki set koji bi spadao u redovite i nužne poslove koji bi trebali osigurati nesmetano funkcioniranje općine”.
Zaključno, Đulabić napominje da je “potrebno u svakom konkretnom slučaju procijeniti je li poduzimanje određene radnje neophodno za nesmetano funkcioniranje općine i kakav je značaj i utjecaj te radnje na lokalnu jedinicu”.
Što kada je rodiljni dopust razlog duže odsutnosti?
Osim navedenog, zanimalo nas je i mišljenje struke je li potrebno dodatno zakonski odrediti trudnoću i rodiljni dopust kao razlog “duže odsutnosti” općinske načelnice bez izabrane zamjenice_ka. Prema Zakonu o rodiljnim i roditeljskim potporama “zaposlena ili samozaposlena trudnica odnosno zaposlena ili samozaposlena majka za vrijeme trudnoće, poroda i njege novorođenog djeteta ima pravo na rodiljni dopust u trajanju od 28 dana prije dana očekivanog poroda do navršenih šest mjeseci života djeteta, koji se sastoji od obveznoga i dodatnoga rodiljnog dopusta”. Dok se “obvezni rodiljni dopust koristi u neprekidnom trajanju od 98 dana, od kojih 28 dana prije dana očekivanog poroda te 70 dana nakon rođenja djeteta”.
Za to pitanje obratile smo se stručnjakinji u području socijalne politike, obiteljske politike, rodne ravnopravnosti i antidiskriminacijskih politika. Naša sugovornica, prof. dr. sc. Ivana Dobrotić, predstojnica Katedre za socijalnu politiku Studijskog centra socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu, iznosi da “po meni ovdje nije pitanje dodatne regulacije rodiljnog dopusta, već općenito regulacije upravljanja općinom ili gradom kada je izabrani načelnik_ca ili gradonačelnik_ca duže odsutan_na. Primjerice, tu nije riječ samo o korištenju rodiljnog, već i očevog dopusta te roditeljskog dopusta koji mogu koristiti i muškarac i žena. Također, može se dogoditi da je osoba na dužem bolovanju ili ima neki drugi opravdani razlog odsutnosti. Zbog toga bi trebalo sustavno regulirati sve oblike dužeg odsustva izabranih dužnosnika i predvidjeti mehanizme privremenog vođenja općine ili grada u takvim situacijama”.
Dobrotić zaključuje da “nije potrebno dodatno zakonski uređivati rodiljni dopust načelnice kao poseban slučaj, već se treba fokusirati na cjelovito rješenje koje obuhvaća sve oblike duže odsutnosti izabranih osoba”.
Kompleksnost situacije zamjenika_ice općinske načelnice_ka
S obzirom na relevantne zakone i dobivena stručna mišljenja uviđamo kompleksnost ove problematike. Dok zakonski okvir omogućuje imenovanje i rad zamjenika_ice, može se zaključiti da je zakon nedorečen, a njegova primjena zalazi u područje arbitrarnosti. U svakom slučaju, postavlja se pitanje kako će privremena zamjena voditi jedinicu lokalnu samouprave ako nema ili nije jasno u kojim slučajevima ima ovlasti preuzeti poslove nužne za funkcioniranje te jedinice.
*Projekt GenderFacts se financira kroz bespovratna sredstva iz sredstava Mehanizma za oporavak i otpornost. Dodijeljena od strane Agencije za elektroničke medije. Izneseni stavovi i mišljenja samo su autorova i ne odražavaju nužno službena stajališta Europske unije ili Europske komisije. Kao ni stajališta Agencije za elektroničke medije. Europska unija i Europska komisija ni Agencija za elektroničke medije ne mogu se smatrati odgovornima za njih.
